杨弃非/城市进化论
剑指“世界一流”
广州正谋求航运能级再突破，重塑航运新优势。
不久前，广州发布《建设广州国际航运枢纽三年行动计划（2024—2026年）》，为广州港“建设世界一流港口”、推动广州走向国际航运枢纽，拿出新一份行动方案。这也是2015年以来，广州连续出台的第四份“三年行动计划”。
广州为何如此高调、持续地谋划港口发展？
坐拥世界上唯一一个两千多年长盛不衰的港口，如果说航运是经济发展的晴雨表，那这一点在广州表现得格外明显。
广州依港而生、因港而兴，成为千年不败的商贸之都。而近年来，广州经济面临挑战，与重庆的“第四城”之争尤为激烈；而在港口方面，2022年，广州港货运吞吐量和集装箱吞吐量双双被青岛港反超，排名均降至全国第五。
港口是广州的历史基因和城市标识，也是其他城市难以比拟的基础。在世界银行发布的2023年全球集装箱港口绩效指数（CPPI）中，广州港位居世界前列、全国第三。
对于广州港而言，“国际航运枢纽”仍是目标所在；而如果从港口角度审视广州发展，又能否找到新的突破口？
定位之变
时间回到2015年4月，广东自贸区正式挂牌成立，广州南沙纳入自贸区。几个月后，广州启动第一轮行动计划，提出举全市之力建设广州国际航运中心。2016年，广州又提出着力打造枢纽型网络城市，“国际航运枢纽”成为三大战略枢纽建设内容之一。
近年来，关于广州港的发展问题，一直牵动人心。其中最引人关注的一次讨论，是因为深中通道的方案选择。
伴随“东隧西桥”方案落地，一种代表性观点如隧道专家王梦恕曾撰文指出，这“将限制广州市的发展及国防交通要求，难以适应未来港口通航船舶大型化的发展趋势，制约了船舶等大型装备制造产业布局的实施，限制了大型港口集装箱机械进港”。
彼时，当地正期待广州港的新一轮突破，被寄予带动广州提档升级的厚望。有人提到，广州定位为国际综合交通枢纽，修建大桥应考虑整体布局。
在湾区城市的多方博弈下，更有观点认为，如何处理广州港和跨海大桥之间的关系，实际上源于如何理解广州港的重要性。
而据中山大学岭南学院教授林江观察，虽然广州港很早就定下建设国际航运枢纽的目标，但建设层级较低，建设方式也多凭“惯性”，政策力度不够强。
最终，这场有关广州港未来的争论以官方回应告一段落。2019年，广东省发改委在一则对省政协委员提案的答复函中指出，深中通道“充分考虑了未来船舶大型化的发展需求，充分考虑了特种工程船舶及海工装备进出需求，能够满足广州南沙港航运发展的需要”。
眼下，有关广州港的定位问题更近在眼前。
大湾区港口格局正在经历一轮重塑。从港口集装箱吞吐量份额变化看，2010～2022年期间，香港港口占大湾区港口集装箱吞吐量份额由35.2%降至19.9%，深圳港份额基本稳定维持在32%～36%，广州港所占份额则从18.8%提升至29.8%。从这个意义上说，广州港增长态势强劲，成为大湾区港口集装箱增长的主要拉动力。
但放在全国来看，广州港货运吞吐量、集装箱吞吐量不仅被青岛港超越，身后的日照港也在加速追赶——今年上半年，其货运吞吐量与广州港的差距已不到1000万吨。
这背后，是广东港口吞吐量排名整体下滑。根据交通运输部数据，2022年，广东沿海港口吞吐量下滑3.4%至17.6亿吨，被山东以18.9亿吨反超，降至全国第二。
林江分析指出，前些年，广东港口吞吐量增长较快，源于较强的进出口增势。如今，一面是全球贸易局势变化、复杂性增加，一面是经济下行压力较大，加之广州等城市具有优势的加工贸易产业出现外迁迹象，均对港口吞吐量造成影响。
作为广东最大的港口，广州港无疑需要挑起大梁。而要实现这一目标，重塑自身地位、找准发力方向尤显关键。
内贸之利
从地理位置来看，广州港地处珠江入海口和珠三角中心地带。一面连接珠江流域得天独厚的水运资源，一面背靠广东发达制造业，令广州港成为原材料、能源等领域的重要集散中心。2001年开工建设的南沙港区进一步迈向珠三角地理几何中心位置，带动广州港从内河港转变为海港。
但与国内众多世界级港口以外贸为主不同，广州港的优势在内贸，内贸集装箱吞吐量多年位居全国第一。
这似乎与广州开放前沿的形象不太一致。对此，广州港有关负责人曾解释，广州自唐宋起就是全国对外贸易的最大口岸，上世纪80年代以来，船舶迅速大型化，当时黄埔港进港航道水深仅9米，无法适应船舶需求，远洋干线不得不撤离，直到2004年南沙港区一期4个深水泊位建成投产，才初步实现突破。
与此同时，香港与深圳港外贸运输不断发展，恰好与广州港形成互补，在集装箱运输上，广州港逐渐成为深圳、香港港的喂给港。
即便广州港近年来一直依托南沙港发力外贸、拓展航线，但并没能从根本上扭转外贸的弱势。有分析指出，一个重要原因在于，欧美客户大多采用FOB（指定装运港）贸易条款，客户会因为习惯对于发货港口形成路径依赖。
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而随着外贸环境愈加复杂，越来越多人注意到内贸的重要性，以及广州作为内贸大港的新优势。
此前，中国宏观经济研究院研究员张燕生曾向城叔谈到，我国正在构建以国内大循环为主的双循环发展格局。从数据上看，我国外贸依存度2021年已经下降到34%，2034年很可能进一步降至24%；开放的含义也将从对外的问题过渡到经济、产业、城市和人才的国际化。“这样一来，今后究竟是广州更重要还是深圳更重要，暂时就很难说清楚了。”
换句话说，依托内贸优势，广州港有望进一步提升“中心”地位。
有业内专家指出，此次广州新政的重点在于港产城联动，应对外部变化的压力，把临港产业基础做起来。
一方面，广州仍应坚持面向外贸、推进多元化发展；另一方面，其发力点应该放在构建内生动力机制上，比如如何更好利用临港码头不同类型的泊位、如何带动新产业集群的发展等。
协同之术
当然，要让广州港带动广州走向中心，光靠广州自身还远远不够。
中国铁路广州局集团有限公司唐建桥2022年发表在《中国铁路》上的一篇分析文章曾指出：
广州港集疏运货物运输结构不合理，其中，广州港铁路集港货物不到总集港货物的1%，铁路疏港货物占总疏港货物的10%左右。相比之下，天津、青岛、营口、大连、连云港、宁波和深圳盐田港等7个港口的海铁联运量占全国海铁联运总量的90%左右。
更直观的对比体现在铁海联运吞吐量上。数据显示，2023年，青岛港海铁联运量突破220万标箱、连续9年居全国首位；宁波舟山港以超过165.2万标箱居全国第二；广州则仅为43.6万标箱，差距明显。
对于大多数沿海港口而言，海铁联运的一个重要作用在于将货源腹地向内陆地区拓展，同时应对主要货源腹地货源饱和甚至下降的可能性。
同样以青岛港为例，其共计建设了铁海联运的41个内陆港，其中34个来自沿黄九省（区），而去年其铁海联运集装箱货物流向区域中，沿黄九省（区）占比超过90%，均成为青岛港的有效腹地。
对此，广州港已有所行动。
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有报道显示，到今年2月，广州港已在江西、湖南、贵川渝等省份设立32个内陆港及办事处。而要将“朋友圈”进一步转化为实际的航运往来，如唐建桥所说，需要进一步优化基础设施、信息数据、规则标准、经营人等方面的水平，同时推进联运班列扩容增效，构建以海铁联运为主干的多式联运体系。
而要拓宽广州港对外影响力和资源配置能力，也离不开对内的有效协同。
近年来，大湾区一直以广州、深圳两港为中心推进港口整合，以实现有序竞合发展。上海海事大学教授、上海国际航运研究中心学术委员会主任真虹曾指出，广州港、深圳港和香港港的服务对象和腹地是交叉的，今后需要更多的合作，其融合发展是打造粤港澳大湾区世界级港口群的坚实基础。
林江提到的一种操作思路是，在主要港口发展货柜码头基础上，有的港口可以按照自身条件发展干散码头；此外，也可以根据货值、门类、体积等标准对不同港口进行差异化发展。但他同时也认为，目前大湾区港口群建设仍存瓶颈，协同尚需时日。
眼下，广州港正逐渐找到重点。今年6月，广州港集团业务总监孙邦成在一场新闻发布会上提到广州港的几个优势门类，比如华南最大能源接卸港，以及全国第二、华南最大汽车枢纽港，同时，在全国最大车厘子、榴莲、橡胶木海运进口口岸基础上，进一步打造华南纸浆、冷链分拨中心。
对于建设“国际航运枢纽”，这是否足够？在分工基础上，如何借港口群协作之力进一步做强自身？这都是广州港接下来亟待解答的问题。
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原标题：《再度出手，广州能否重回全国前四？》
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