【深度】城管嬗变

界面新闻记者 | 翟瑞民

界面新闻编辑 | 刘海川

新一轮政府机构改革正在地方层面稳步推进，在各地公布的改革方案中，有关城市管理系统行政执法体制变革的消息格外引人关注。

其中，广西自治区北海市、甘肃省张掖市和内蒙古自治区赤峰市等地相继宣布，在市一级撤销城市管理综合行政执法部门，将其原有职能进行分解和下放。这是否意味着当地将“取消城管”？对于外界的热烈讨论，涉事多地已及时澄清，相关说法系误读。

综合来看，目前各地制定的涉及城管执法机构及执法队伍的机构改革方案可谓是五花八门，各自为政。地方政府充分发挥了主观能动性，意图对城管这一饱受争议的行政管理职能进行优化和重组。但是，此种境况也凸显了城管执法体制改革的混乱和无序状态。

城管权力下放到基层应该怎么改？能否通过国家立法的形式予以统一规制？城管系统如何适应现代化行政执法体制改革要求？种种疑问待解，各级政府在争议声中摸索前行。

取消城管？

最先引发关注的是北海市城管执法体制改革进展。2024年6月10日，北海市政府官网发布《关于停止使用北海市综合行政执法局工作证的公告》（简称《公告》）。

该《公告》称，根据《北海市机构改革方案》和北海市机构改革实施意见有关精神，将市综合行政执法局的住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域行政执法职责划归相关主管部门承担，不再保留市综合行政执法局。

《公告》发布后即引发了外界对当地是否“取消城管”的讨论。对此，6月14日，界面新闻曾拨打北海市综合行政执法局的电话仍能接通。工作人员介绍，北海市并没有取消城管，“城管以后肯定还会管事，只是市一级没有了，各个城区还有，所有城管人员都划分到北海市下辖的银海区和海城区了。”

工作人员还称，该市综合行政执法局的机构改革4月份已经启动，5月份完成改革。目前市局办公室仅剩一些后续工作和材料需要处理，所以还需要值班人员留守。

不止是北海市，张掖市甘州区政府官网6月25日发布公告称，将张掖市城市管理行政执法局承担的城市管理行政执法职能划入甘州区城市管理综合执法局，撤销张掖市城市管理行政执法局，并将甘州区城市管理综合执法局更名为甘州区城市管理局。赤峰市住建局官网则在7月初发布《注销公告》称，撤销赤峰市城市管理综合行政执法局，由赤峰市城市运行管理服务中心承接其资产和债权债务，并负责处理各项遗留问题。

此外，江西省新余市7月份也启动城市管理综合行政执法体制改革。新余市渝水区日前宣布，随着渝水区城市管理局正式揭牌成立，该市城市管理综合行政执法体制改革承接工作顺利完成。此前，渝水区城市管理执法工作由新余市城市管理局渝水分局负责。

“城管局作为政府组成机构，负有管理城市的职责，是不可能被取消的。”住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授王毅对界面新闻表示，新一轮机构改革有几个导向，首先就是执法力量下沉，有的地方将市级城管执法职能下放到区里，有的是将区县城管执法职能下放到镇街，进行人员分流。有的地方改革仅是机构名称的变化，并没有改变原来的职能。

中国法学会立法学研究会副会长、山东大学特聘教授熊文钊告诉界面新闻，各地新一轮城管执法体制改革并不是取消城管，而是要加强城管的服务性功能，各地充分行使自主权，对城管划分的职能可能不太一样，但都是在强调服务，把强调执法的名称变更为强调城市管理服务的名称。“当然，城管执法的职能和权力都还存在，需要执法的时候才会使用。”

“城市发展的越快，城市管理的工作就会越多，所以，城管不可能被取消。城市生活的市容市貌、卫生维护等各方面工作都需要城管来负责，没有城管市民生活会受到很大影响。”熊文钊说，现在有的地方将城管机构改名为服务中心等，也是想改变长期以来外界对城管比较刻板、负面的形象，虽然是撤销机构换个名称，但是职能还在。

方式各异

实际上，各地本轮机构改革中，对于城管执法体制改革并没有遵循统一的模式和路径，甚至各自为政，某种程度上呈现一种混乱无序的状态。

除了上文提到的北海等地改革方案，有的地方是将市城管行政执法局转隶到市住建局成为二级局，以市住建局的名义执法，有的地方是将市城管行政执法局撤销，只保留城市管理局的牌子，还有的是将城市管理行政执法局（城市管理局）更名为城市管理局，但不保留市属城管执法队伍，并将其设置在市辖区，承担属地城管执法工作，有的是撤销市城管综合执法支队，并将城管综合执法支队人员转隶到市农牧业综合执法支队。

近期，海南省三亚市在市住建局加挂了“三亚市城市管理局”的牌子，但是，三亚市城市管理局并没有行政执法权，有关城管执法的工作还是由三亚市综合行政执法局负责。福建省福鼎市则新成立了城市管理和综合执法局，该局承接市城市管理局职责，以及自然资源、水利、林业等，包括涉海涉渔的执法职能。

熊文钊表示，关于城管执法体制改革实际上并没有全国统一的规则，就事权来说，根据立法法规定，各地可以自己制定改革方案，并按照地方性法规出台部门管理性规范。从体制上说，当初我国将住建部确定为城管系统的主管部门，由其内设城市管理监督局来指导规范全国城管的工作，但是这项工作还是以地方政府为主，住建部只是指导部门，因其本身职权包括不了城管执法工作涵盖的那么多方面，很多工作超出了住建部的职能范围。

王毅日前撰文指出，从已经公布的涉及城管执法机构及执法队伍的机构改革方案来看，各地城管执法机构及执法队伍的走向各不相同，这说明城管执法机构及执法队伍的机构改革内容五花八门，极不统一，也反映出各地城管执法机构改革存在的一些问题。

“机构改革中对于城管执法机构与执法队伍的去留、转隶等安排，完全是由地方党委、政府决定，对此，从局部看没有问题。但站在全国城管执法改革一盘棋的全局角度来看，地方各市县涉及城管执法机构和执法队伍的机构改革内容是不统一的，反映出国家城市管理执法体系、体制和机制是不完善的，不利于全国城管执法机构和执法队伍的稳定，影响城管执法人员的工作积极性。”王毅表示。

城管执法体制改革是我国推进综合行政执法体制改革的一个方面。党的十八大以来，我国综合行政执法体制改革已逐渐进入“快车道”。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确：省（自治区）原则上不设行政执法队伍，设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级，县（市、区、旗）一般实行“局队合一”体制，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”。

正是在这一政策背景下，城管执法体制改革也进入执法资源下沉、强化基层执法能力的阶段。但是，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授胡仙芝日前撰文指出，调研地方综合行政执法改革情况发现，改革中存在执法内容和权限界定不清晰、基层执法队伍力量较薄弱、执法不规范等问题。这些并不是一县改革中出现的独有问题，在全国层面来看具有一定代表性。

王毅指出，实践中发现，镇街综合执法队伍存在接不住下沉的诸多行政处罚权事项的情况，有的镇街综合执法队伍集中行使了市县区10多个部门或者20多个部门的行政处罚权，其集中行使的行政处罚权事项有的高达到2000多项，少的也有800多项。“这些执法人员的知识结构、综合素质和能力，以及是否熟悉这些处罚权涉及的专业业务，都是需要关注的问题。从体制上讲，下放10个部门的处罚权，镇街就是有了10个行业主管部门，“这么多行业主管部门怎么行使业务指导和监督权力？应当做好顶层设计。”

统一立法

王毅认为，全国城管执法机构与执法队伍改革需要做好顶层设计。由于缺少国家对城管执法机构和执法队伍如何深化改革的具体实施方案和工作指引，所以，在地方各市县的机构改革中，出现了城管执法机构及执法队伍的机构改革方案内容不统一的“地方现象”。

王毅说，现在城管名义上归住建部管理，实际上还是一个具有浓厚地方色彩的执法队伍，而且市政府能决定他的命运，“名称不统一，执法范围不统一，管理的事情也不统一，这些问题完全不符合城市管理的要求，也不符合政府组织机构的设置规则，更加不符合城市发展的要求。”

城管制度最早在清末被引入中国，当时是由警察机构承担市容市貌、环境卫生工作。新中国成立后，各级城市市容环境卫生管理机构和制度逐渐建立，城管执法队伍建设也逐步发展并规范。2015年12月24日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》印发，这是第一次用中共中央和国务院文件的形式规划了城管执法的未来发展方向。

王毅指出，无论是从政府组成机构，还是从城市发展需求的角度来说，城市规划、建设和管理的三架马车都会永远存在，也就是说，城市管理的机构、组织和管理人员是不会消亡的。从根本上解决城市管理困境，一是要做好城市管理的顶层设计，另外，就是一定要制定城市管理法，促进城市管理工作法治化、精细化和智能化。

据了解，住建部去年已经委托扬州大学承担了《城市管理立法研究》课题，该课题成果即为《中华人民共和国城市管理法》（送审稿）。王毅表示，这份送审稿已经提交给住建部，目前正处于内部征求意见阶段。

我国一直没有制定专门规制城管执法的法律。早在2014年，由王毅起草的建议制定《中华人民共和国城市管理法》议案既已提交十二届人大二次会议。此后在2018年3月，住建部也曾召开城市管理立法研讨会，听取对《中华人民共和国城市管理法》立项报告和框架的意见。但是，此后几年来城市管理立法工作未能取得太大进展。

其实，关于城市管理该不该立法，业内已经争论数十年。王毅介绍，当初人大立法议案被搁置的原因是，有一部分领导认为城市管理是地方政府事务，国家没必要作具体规定。而支持立法的意见认为，城市管理局作为政府管理部门，必须要全国统一规定，明确城市管理的内容，管什么和谁来管、怎么管，以及提供法治保障、经费和物质保障等。

《民主与法制》周刊曾报道，中国政法大学校长马怀德也表示，没有专门立法是困扰城管执法的最大问题。在城管实际执法过程中，更多的是依靠环卫、规划、土地、建设、工商等部门规章去执法，而这些部门规章对于城管的身份定位、权力界限、责任义务等都没有明确规定，这是导致冲突不断的主要原因。

“城管要随着社会发展变化来调整管理方式和内容，所以有必要推进城市管理立法，这一领域确实需要建立秩序和规则。”熊文钊说，立法应该理顺城市管理体制，同时也给地方自主留下空间。地方机构设置有些差异没关系，不能要求整齐划一，因为我国地域比较广，很多地方面临的问题不一样。

熊文钊表示，如今，随和社会生活水平越来越高，城管管理和服务的范围只会越来越广。政府可以依托“人民城市人民管”的理念，发动市民和社区参与，甚至第三方力量、公益组织等参与，进行网格化管理，帮助城市变得更加有序，形成良性互动的新型城市管理体制。

另一方面，“城管执法体制改革要逐渐淡化城市的概念，推进城乡一体化。现在不止是城市，农村也有村容村貌问题，但是以前农村没有秩序管理的建制，城市的管理功能也未能延申到农村，现在应该从城乡一体化角度考虑，深化改革城管执法体制，其名称也可以考虑改为社会秩序局。”熊文钊说。